美國建筑標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)督體制對我國工程標(biāo)準(zhǔn)化工作的啟示

中國幕墻網(wǎng) 2016年會論文集系列 未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載　違者必究

　　1 美國建筑領(lǐng)域的法律法規(guī)

　　美國實行“三權(quán)分立”的政治體制，政府部門僅行使行政權(quán)力，并接受司法部門的監(jiān)督。作為市場化程度最高的國家，美國專門針對某一行業(yè)和某一市場領(lǐng)域的法規(guī)很少。就建筑業(yè)而言，與之相關(guān)的法規(guī)體系有勞動法、就業(yè)職業(yè)法、公司法、環(huán)境法、建筑技術(shù)法規(guī)等。

　　作為聯(lián)邦制國家，美國的立法機(jī)構(gòu)分為聯(lián)邦體系和州政府體系，他們各自獨立。當(dāng)聯(lián)邦和州立法權(quán)力發(fā)生沖突時，聯(lián)邦憲法規(guī)定聯(lián)邦法律效力最高，州的一切法律不能違背聯(lián)邦法律。從廣義上來說，聯(lián)邦法律包括四部分的內(nèi)容，即經(jīng)由總統(tǒng)簽署的法律、各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的法規(guī)、總統(tǒng)行政命令、最高法院和聯(lián)邦法院的判決。

　　建設(shè)領(lǐng)域的法律政策主要體現(xiàn)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的法規(guī)。涉及到建筑工程領(lǐng)域的聯(lián)邦部門主要有：白宮科技政策辦公室(OSTP)、國家科學(xué)基金會(NSF)、農(nóng)業(yè)部(USDA)、商務(wù)部(DOC)、衛(wèi)生部(HHS)、能源部(DOE)、環(huán)保局(EPA)、預(yù)算管理局(OMB)、國防部(DOD)等。各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的法規(guī)和總統(tǒng)令編入《聯(lián)邦法規(guī)全編》(Code of Federal Regulations，簡稱CFR)。

　　美國各級地方政府都有立法委員會來制定相關(guān)法規(guī)。地方法規(guī)的主要作用是在不違反聯(lián)邦法律規(guī)定的原則下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，對涉及公共安全、環(huán)境保護(hù)、住房保障、許可證審批等事項進(jìn)行規(guī)定。下圖是美國法律體系框架。

　　2 美國的技術(shù)法規(guī)

　　2.1 美國的技術(shù)法規(guī)體系

　　國家認(rèn)可的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織制訂公布和管理建筑技術(shù)模式規(guī)范(Model Code)。《美國法典》(United States Code)和《美國聯(lián)邦法規(guī)匯編》(Code of Federal Regulations)之中也收入了部分的模式規(guī)范。當(dāng)這些模式規(guī)范被《美國法典》、《美國聯(lián)邦法規(guī)匯編》或各州政府采用后，即成為技術(shù)法規(guī)，具有法律效力。各州對模式規(guī)范的采用一般由郡、市議會討論決定是否采納或采納多少條款。如加州對建筑物抗震防震要求較高，馬里蘭州對防洪排澇提出要求，墨西哥灣地區(qū)對臺風(fēng)(颶風(fēng))要求高，設(shè)置許多防臺風(fēng)要求的條款。

　　2.2 主要的模式規(guī)范及委員會

　　1994年，國際建筑官員與法規(guī)管理員聯(lián)合會(簡稱BOCA)、美國南方國際建筑法規(guī)委員會(簡稱SBCCI)和國際建筑官員大會(簡稱ICBO)聯(lián)合組成了美國國際法規(guī)理事會(簡稱ICC)，制訂了現(xiàn)在被采用最廣泛的模式規(guī)范I-Code系列。此外，美國國家消防協(xié)會——NFPA也制定模式規(guī)范，NFPA5000是上述四個樣板法規(guī)之外發(fā)展的另一個建筑樣板法規(guī)。NFPA 5000在2002年正式出版，并通過了ANSI的驗證，成為美國國家標(biāo)準(zhǔn)。但是由于NFPA 5000的發(fā)行時間較短，所以影響力與I—Code法規(guī)相比暫時還很有限。

　　3 美國的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

　　美國的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要分為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制訂的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)。

　　3.1 國家標(biāo)準(zhǔn)體系

　　自愿性和分散性是美國標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的兩大特點，美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(ANSI)充當(dāng)國家標(biāo)準(zhǔn)體系的協(xié)調(diào)者。經(jīng)ANSI發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)納入美國國家標(biāo)準(zhǔn)體系，其重點在于服務(wù)公眾并保障公眾利益，為美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)和采購官員們提供工作依據(jù)。同時作為各專業(yè)學(xué)會、協(xié)會團(tuán)體制訂某些產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。此外，ANSI也代表美國參與ISO等國際性和區(qū)域性組織的標(biāo)準(zhǔn)化活動。

　　3.2 聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)體系

　　美國各級政府部門如國防部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署、食品與藥物管理局、消費品安全委員會等)也制定其各自領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，在有些時候，根據(jù)特定的法規(guī)，遵守這些標(biāo)準(zhǔn)可能是強(qiáng)制性命令。美國標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院(NIST)是美國標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域惟一的官方機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制訂的標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)等由NIST協(xié)調(diào)管理。

　　3.3 非政府機(jī)構(gòu)(民間團(tuán)體)的標(biāo)準(zhǔn)體系

　　美國長期以來推行的是民間標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)化政策，鼓勵政府部門參與民間團(tuán)體的標(biāo)準(zhǔn)化活動，從而調(diào)動了各方面的積極因素，形成了相互競爭的多元化標(biāo)準(zhǔn)體系。這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)文件作為美國政府制訂技術(shù)法規(guī)的主要依據(jù)，發(fā)揮著重要的作用。

　　4 美國法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的實施監(jiān)督

　　4.1 美國主要的監(jiān)督檢查機(jī)制

　　美國標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)法規(guī)的實施監(jiān)督體制簡單來說分為三個方面：質(zhì)量監(jiān)管體系、質(zhì)量保證體系和質(zhì)量評價體系。質(zhì)量監(jiān)管體系主要由各級政府通過制定法規(guī)和對相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的方式，為保障安全、環(huán)保和防災(zāi)方面進(jìn)行工程設(shè)計、施工和產(chǎn)品的最低要求。質(zhì)量保證體系則是由政府和市場通過保險制度、擔(dān)保制度、咨詢制度、合同制度等方式保證工程質(zhì)量和風(fēng)險得到有效監(jiān)管。質(zhì)量評價體系更多的指自愿性評價體系，屬于企業(yè)對產(chǎn)品進(jìn)行自我聲明，從而更好的融入市場的有效手段。

　　4.1.1 質(zhì)量監(jiān)督體系

　　美國各州制定的建筑法規(guī)對于設(shè)計質(zhì)量的關(guān)注領(lǐng)域基本都涉及建筑結(jié)構(gòu)安全和使用者的人身安全，但是不同州在具體要求上有不同，例如根據(jù)本州自然環(huán)境特點和災(zāi)害特點，加州對于抗震要求尤為重視、南部對颶風(fēng)和洪水引起的災(zāi)害比較關(guān)注，紐約州等北部地區(qū)關(guān)注冰雪災(zāi)害等。

　　質(zhì)量監(jiān)管體系中政府起主導(dǎo)作用，技術(shù)法規(guī)對設(shè)計質(zhì)量和施工過程中質(zhì)量的監(jiān)督主要通過施工許可證、使用許可證的頒發(fā)和對施工過程中連續(xù)的檢查監(jiān)督三個方面進(jìn)行。

　　美國政府對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督與控制實行全過程管理。政府對工程質(zhì)量監(jiān)督的目的是保證公民的生命、健康及財產(chǎn)安全，確保設(shè)計施工質(zhì)量滿足正常使用的最低要求。各級政府的主要職責(zé)在于規(guī)范市場行為，制定法律并進(jìn)行實施和監(jiān)督。聯(lián)邦政府通過財政、商務(wù)、勞工安全、環(huán)境衛(wèi)生等部門進(jìn)行宏觀管理。行業(yè)管理分散在各州和地方管理機(jī)構(gòu)。州、市、縣對建筑企業(yè)的管理比聯(lián)邦政府更直接、權(quán)限更大。

　　美國各縣(市)對工程建設(shè)的監(jiān)督管理更為具體，以紐約州的Tonawanda縣為例，該縣專門設(shè)建筑部，其管理內(nèi)容主要有：

　　對新建房屋、新建房屋附屬部分，包括車庫、儲藏間、游泳池、庭院籬笆等設(shè)施的規(guī)劃進(jìn)行審查，發(fā)放許可證;

　　對現(xiàn)有土地的重新開發(fā)的可行性報告進(jìn)行審查，協(xié)調(diào)與其它縣接壤部分的審查流程;

　　新商業(yè)建筑或既有結(jié)構(gòu)的翻新的建筑規(guī)劃進(jìn)行審查;

　　對電氣、管道和排污工程的規(guī)劃進(jìn)行審查和發(fā)放許可證;

　　對臨時建筑、標(biāo)志、通訊塔、地上和地下水池的安裝和移除、進(jìn)行許可證的發(fā)放和維護(hù);對圣誕樹的銷售和戶外餐飲許可證的發(fā)放;

　　發(fā)放承包商執(zhí)照和電工、管道工主管執(zhí)照。

　　消防安全檢查

　　4.1.2 質(zhì)量保證體系

　　美國的質(zhì)量保證體系中，政府對其認(rèn)可的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，實行間接管理，各行業(yè)協(xié)會、民間組織在法規(guī)允許的框架通告采取一些保證體系，對工程質(zhì)量、風(fēng)險和從業(yè)人員進(jìn)行直接管理。

　　以人員認(rèn)證制度為例，美國聯(lián)邦和各州對進(jìn)行項目審查、工程質(zhì)量檢查的建筑官員的任職資格都做了詳細(xì)的要求。例如在美國的建筑模式規(guī)范中規(guī)定了負(fù)責(zé)建筑安全的部門應(yīng)指定相應(yīng)的工作人員來完成征服的監(jiān)督審查職責(zé)，具有司法管轄權(quán)機(jī)構(gòu)指定的主管負(fù)責(zé)人任命這些工作人員即建筑官員。建筑官員有權(quán)任命其代表人和相關(guān)的技術(shù)官員、檢查員、規(guī)劃審查員和其他工作人員，這些工作人員行使建筑官用的職責(zé)。對于技術(shù)人員資格的認(rèn)定，美國的專業(yè)執(zhí)照制度一般按照各專業(yè)進(jìn)行考試。由州專業(yè)執(zhí)照管理局監(jiān)管，美國工程與測量考試委員會NCEES(The National Council of Examinations for Engineering and Surveying)作為組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行考試資格審查、考試安排等具體工作，NCEES是民間組織。以工程師為例，美國的注冊工程師稱為PE(Registered Professional Engineering)，也被稱為專業(yè)工程師，取得資格的人員須經(jīng)過對教育經(jīng)歷、工作經(jīng)歷和考試成績?nèi)�方面的考核，各州對這些要求并不相同。美國PE考試的主要內(nèi)容是技術(shù)法規(guī)，因此，州政府通過對注冊執(zhí)業(yè)考試的管理，進(jìn)一步促進(jìn)了技術(shù)法規(guī)的推廣實施。

　　此外，美國對工程風(fēng)險、災(zāi)害控制等方面通告工程保險和擔(dān)保制度進(jìn)行質(zhì)量保證。以保險制度為例，美國聯(lián)邦和各州對工程風(fēng)險都有法律規(guī)定, 聯(lián)邦法律規(guī)定了保險遵循的標(biāo)準(zhǔn)例如美國職業(yè)安全及衛(wèi)生管理局規(guī)定了建筑安全及工傷傷殘的標(biāo)準(zhǔn)。各州的法律則提出了更具體的要求, 如工程的材料、設(shè)計必須滿足工程的需要;設(shè)備的規(guī)格、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)以及制造廠家的保證;工地的安全和控制損失的程序, 對第三方提供保護(hù)的責(zé)任等。在美國眾多保險公司中，F(xiàn)M作為行業(yè)最具影響的公司之一，不僅為眾多企業(yè)提供保險服務(wù)，還制定了大量的保險業(yè)使用的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。FM Approvals同時也是ANSI授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展組織SDOs。FM認(rèn)證的產(chǎn)品類型包括消防設(shè)備、電氣設(shè)備、探測和信號設(shè)備、建筑材料、潔凈室器材等，F(xiàn)M認(rèn)證旨在房屋受到火災(zāi)、地震等災(zāi)害時，其所使用的建筑產(chǎn)品應(yīng)具備抵御災(zāi)害的能力。其產(chǎn)品檢測結(jié)果作為FM保險評估的重要參考。通過FM認(rèn)證的產(chǎn)品更容易進(jìn)入全球市場。

　　4.1.3 質(zhì)量評價體系

　　質(zhì)量評價體系的主體是市場本身，美國的“自愿性”認(rèn)證很多時候作為進(jìn)入市場的“通行證”。例如在對政府采購或者政府提供資金擔(dān)保的產(chǎn)品提出通過某些自愿性認(rèn)證的要求，此時的自愿性認(rèn)證就成為了不得不做的自愿性認(rèn)證，從實際意義上講就變成了強(qiáng)制性認(rèn)證。美國特別會利用市場手段進(jìn)行質(zhì)量控制，從官方到民間都非常采信認(rèn)證結(jié)果。例如UL認(rèn)證，當(dāng)產(chǎn)品發(fā)生安全事故時，美國消費品安全管理局(CPSC)也會以UL標(biāo)準(zhǔn)為判斷依據(jù)，通過認(rèn)證的產(chǎn)品的供應(yīng)商的法律責(zé)任會降低很多。因此，美國的銷售商都會自覺拒絕銷售沒有UL標(biāo)志的產(chǎn)品，而產(chǎn)品生產(chǎn)商也都不得不去為產(chǎn)品申請認(rèn)證。

　　此外，工程項目業(yè)主作為項目的發(fā)起人、組織者、決策者、使用者和受益者，對建設(shè)項目全過程負(fù)有監(jiān)督管理的職責(zé)。業(yè)主一般通過聘請工程咨詢公司，對項目進(jìn)行全過程的監(jiān)管。工程咨詢公司對方案的可行性、設(shè)計和施工是否符合相關(guān)要求進(jìn)行技術(shù)審查，確保工程項目按照相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

　　5 對我國的啟示

　　5.1 穩(wěn)定的金字塔型標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)

　　長期以來，美國推行的是民間標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)化政策。美國政府、民間組織和企業(yè)都參與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定。標(biāo)準(zhǔn)再經(jīng)引用，成為技術(shù)法規(guī)的一部分被監(jiān)督執(zhí)行。形成如下圖的金子塔結(jié)構(gòu)：

　　5.2 充分發(fā)揮市場作用

　　在美國的建筑市場經(jīng)濟(jì)模式下，參與工程建設(shè)的各方包括政府部門、業(yè)主、設(shè)計公司、承包商、咨詢公司，保險公司等。通過保險制度、咨詢制度、擔(dān)保制度、產(chǎn)品認(rèn)證制度等一系列手段，以市場的方式找到產(chǎn)品在安全和經(jīng)濟(jì)兩方面的平衡點。各種民間組織、行業(yè)協(xié)會在標(biāo)準(zhǔn)的實施監(jiān)督方面也起了非常重要的作用，同時促進(jìn)新產(chǎn)品、新技術(shù)的推廣和應(yīng)用。

　　6 小結(jié)及建議

　　總的來說，美國標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)法規(guī)的實施監(jiān)督體制簡單來說有兩大主體——政府和市場。政府通過對工程項目的質(zhì)量、過程、從業(yè)人員和產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，從而實現(xiàn)對技術(shù)法規(guī)執(zhí)行的實施監(jiān)督。市場主體中，業(yè)主通過工程咨詢公司、保險公司等第三方對工程項目的質(zhì)量、風(fēng)險等狀況進(jìn)行控制，通過自愿性產(chǎn)品認(rèn)證保障產(chǎn)品質(zhì)量，而這些第三方在履行業(yè)主賦予的職責(zé)時，主要通過對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)法規(guī)、行政命令和合同等文件的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督檢查。

　　美國的實施監(jiān)督制度對我國有深刻地借鑒作用。現(xiàn)階段，我國的實施監(jiān)督體制以政府主導(dǎo)為主，市場監(jiān)管職能不足。工程咨詢制度、保險制度、擔(dān)保制度還尚未成熟。因此，建筑領(lǐng)域的市場化改革還有很長的路要走。了解和研究國外的實施監(jiān)督體制有重要意義。

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